Debate: qué posibilidades se abren para el Estado con el 20% del radioespectro

La decisión del Gobierno de retener una porción significativa del espacio para la telefonía celular puede cambiar las reglas en el sector, dominadas hoy por la concentración, la insuficiencia de inversiones y la prestación de un servicio de baja calidad.

Tomás Lukin

debate@pagina12.com.ar


Necesidad de cambiar

Por Martín Becerra *

El anuncio del Gobierno sobre la inserción del Estado como gestor del 20 por ciento del mercado de la telefonía móvil altera las reglas de juego de un sector que acusa la falta de intervención estatal en las dos últimas décadas. El anuncio coincide con la anulación de una licitación que el propio Gobierno lanzó en mayo de 2011 y que, prometía, iba a inyectar competencia en un sector altamente concentrado y mayores capacidades a un servicio que figura al tope de las quejas de los usuarios por su ineficiencia.

La telefonía en la Argentina es uno de los negocios que generan rentas altas (superiores al 30 por ciento) para los grupos participantes. Es, además, un sector anticompetitivo ya que los servicios y las tarifas de los supuestos competidores exhiben un asombroso parecido. Las telefónicas siguen promoviendo los smartphones y sus paquetes de abono sin el necesario complemento de inversión para mejorar la capacidad de las redes y los servicios. Por ello, la eficacia del anuncio dependerá de la corrección que se logre del actual comportamiento del mercado.

El Estado puede lograr este objetivo si cambia radicalmente su función como regulador del sector, hasta el momento pasiva, y si se convierte en operador directo (que ofrece servicios a los usuarios, como la estatal Antel en Uruguay) o bien en operador mayorista (que habilita el ingreso de cooperativas y pymes como operadoras móviles).

¿Por qué resulta trascendente el cambio de función estatal en el sector? Porque hablar por teléfono y en general conectarse en red, para la mayoría de los argentinos, implica usar dispositivos móviles. La telefonía móvil es sinónimo de conexión perpetua. En Argentina hay cerca de 1,2 línea activa por habitante. Ello, junto a la insuficiente cobertura de la red de telefonía fija por razones geográficas y económicas, justifica la reconsideración de las políticas públicas en el sector. De hecho, estos temas sobrevolaron ya debates en el Congreso sobre la posibilidad de declarar al sector como “servicio público”.

El escenario que justifica el anuncio del Gobierno tiene al Estado, paradójicamente, como responsable. El Estado fue partero del actual escenario y el Estado anuncia su metamorfosis. La política en el sector estuvo orientada por una combinación de ideario privatista tolerante con la concentración, que tributa a la Ley de Reforma del Estado de 1989, y un enfoque tecnocrático, que olvida que las tecnologías importan en función de su uso, apropiación e impacto social. Mientras ensayó políticas con perspectiva inclusiva en otras actividades, el Estado se sustrajo de regular las telecomunicaciones.

El Gobierno opera con un criterio muy diferente, por ejemplo, en el sector audiovisual, donde denuncia la concentración, que en las telecomunicaciones, donde la concentración es aún superior, ya que tres empresas (Telefónica, Telecom y Telmex) capturan el 97 por ciento de la recaudación. En esta materia, en veinte años, poco se ha hecho.

Curiosamente, a diferencia de la telefonía fija, las tarifas de las redes móviles no están reguladas. Como ocurre con otros servicios necesarios para la subsistencia, como el gas, las clases medias y altas acceden al servicio de la red fija con tarifas reguladas mientras que los sectores más pobres deben cubrir sus necesidades sin la asistencia del Estado. Garrafas con precios por metro cúbico superiores a los que pagan quienes acceden a la red, en el caso del gas. En telefonía móvil, los usuarios pueden optar entre pagar un abono o hacerlo a través de tarjetas prepagas. Este último tipo de consumo representa más del 70 por ciento del mercado en la Argentina. El minuto de comunicación con tarjetas prepagas es más caro para los usuarios, con lo que se castiga a los de menores recursos.

Además del efecto sobre el actual mercado de celulares, en el fondo el anuncio del ministro de Planificación Federal, Julio De Vido, puede ayudar a despejar una incógnita abierta sobre la explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico. De hecho, el 20 por ciento que gestionará el Estado es un recurso que estaba en desuso desde que el gobierno autorizó en 2004 la fusión de Movicom y Unifón en Movistar (Telefónica). Pero, además, el reordenamiento del espectro, fruto del proceso de digitalización de la televisión, también liberará recursos. Resta conocer qué reglas de juego se aplicarán para su aprovechamiento.

* Universidad Nacional de Quilmes, UBA, Conicet.


Oportunidad para innovar

Por Pablo García Arabéhéty *

La reciente anulación del concurso público para licitar una parte del radioespectro destinado a comunicaciones celulares abre un espacio para la innovación en la gestión de la infraestructura básica. Arsat, la compañía estatal señalada para hacer uso de estas frecuencias, puede optar por una variedad de diferentes modelos para su explotación. Innovar en el modelo de gestión puede traer grandes beneficios en forma de incrementos en la eficiencia y la calidad del servicio, así como en la reducción de los costos de universalización del servicio en zonas rurales y de los plazos de salida al mercado.

Los objetivos que han sido planteados como prioritarios para una participación más activa del Estado en el mercado de comunicaciones celulares son estimular la competencia y permitir el ingreso de nuevos jugadores. En este sentido, la incursión estatal debería ser suplementaria a los cuatro jugadores ya existentes en el mercado (Nextel, Movistar, Personal y Claro), así como reducir las altas barreras de entrada al mercado.

La magnitud de la inversión a realizar es otra de las definiciones fundamentales, ya que de ella se desprendería el alcance de la iniciativa, (mayorista/minorista o ambas), y las características que harían adecuados a potenciales socios. Estas son seguramente algunas de las ecuaciones que hoy pasan por la cabeza de los directivos de Arsat y del Ministerio de Planificación Federal.

Las declaraciones acerca de que Arsat no saldrá al mercado por su cuenta sino con socios en varios niveles dejan entrever que la estrategia consiste en reducir los plazos de salida al mercado y los requerimientos de capital. En este contexto, sería una opción razonable poner el foco en el mercado mayorista, por lo menos en una primera etapa, para concentrar los esfuerzos en aumentar la capacidad agregada de la red celular con la consecuente mejora en la calidad del servicio.

Se podrían dedicar entonces algunas líneas a imaginar qué forma podría tener un modelo de gestión innovador de esta porción de radioespectro en cuestión bajo tres ideas rectoras: estimular la competencia, balancear el peso de la inversión sobre las espaldas estatales y las privadas y reducir los plazos de salida al mercado.

En el último congreso de AEDA presentamos un modelo de gestión de infraestructura básica entre grupos pequeños de socios (estatales o privados), que apunta a proveer mayor eficiencia en el manejo mayorista de las redes celulares que la típica explotación en manos privadas. Desde esta perspectiva, la superposición de inversiones (torres y antenas, por ejemplo) que produce la competencia entre privados se torna en una fuente de ineficiencia cuando las consideraciones estratégicas de los actores les impiden compartir esos activos en pie de igualdad.

El principal aporte del modelo radica en delinear las condiciones de gobierno económico y competencia necesarias para que sea el precio de los servicios mayoristas ofrecidos, y no la rentabilidad, el indicador fundamental de eficiencia económica para los diferentes socios que comparten los activos de la red. Es decir, si los socios (estatales y/o privados) son al mismo tiempo usuarios de sus propios servicios mayoristas van a preferir guiar su compañía por medio de la minimización de los costos en vez de la maximización de las ganancias.

Tomando este modelo como referencia sería posible imaginar una compañía donde Arsat aporte las bandas 3G y un socio aporte una buena parte de la inversión para desarrollar la infraestructura de la red. Esta sociedad podría proveer servicios mayoristas a sus dos socios fundadores, así como a nuevos entrantes al mercado. Todos compartirían la red pero seguirían siendo competidores en el mercado minorista.

La gestión del radioespectro en esta línea aumentaría la cantidad de operadores móviles a por lo menos cinco o seis jugadores, y presumiblemente multiplicaría los modelos de operador virtual como es el caso de la federación cooperativa Fecosur con la marca Nuestro. En resumen, esta forma de explotación compartida de la red podría ser más eficiente que la de sus competidores privados y reducir los plazos de lanzamiento del servicio, así como reducir las barreras de entrada al mercado y los costos de la cobertura en zonas rurales.

Pero es sólo un ejemplo de modelo de gestión innovador entre varios posibles. El desafío en la gestión de esta valiosa porción de radioespectro es no repetir viejos modelos del pasado. La clave para una innovación exitosa en la gestión de lo público radica en nutrir a la política con nuevas ideas que no sucumban a la dicotomía entre lo estatal y lo privado, sino que trabajen en los pliegues entre los dos campos.

* Consultor especializado en temas de tecnología e innovación.

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